Italia, sicurezza internazionale e difesa: riflessioni per il Libro Bianco

Massimo de Leonardis

«Non è facile comprendere come i rapporti internazionali potrebbero svolgersi e l’ordine internazionale essere mantenuto in totale assenza del potere militare», scriveva nel 1964 lo storico militare Sir Michael Howard. Due secoli prima, il Re Federico II di Prussia aveva descritto il legame tra politica estera e politica militare, due facce di una stessa medaglia, con un’immagine efficace: «I negoziati senza le armi fanno poca impressione, come gli spartiti senza gli strumenti».

Il ruolo e il potere di uno Stato in campo internazionale dipendono, oltre che dalla forza militare, da molti altri fattori: diplomatici, politici, economici, culturali, ideologici e religiosi. In epoche diverse della storia umana ed in regioni diverse del mondo potrà variare la scala d’importanza di questi fattori, ma una valida forza militare resta indispensabile. Perfino la Chiesa cattolica, certo non sospetta oggi di militarismo, insegna nel Concilio Vaticano II che «gli uomini, nel loro stato di peccatori, sono e saranno sempre minacciati dal pericolo della guerra fino alla venuta del Cristo» (Gaudium et spes, n. 78).

Interesse nazionale e livello di ambizione
L’espressione “strumento militare” indica chiaramente il carattere di mezzo delle Forze Armate, al servizio di un fine, l’interesse nazionale, la cui determinazione spetta al potere politico e il cui primo fondamento è la sicurezza dello Stato. «Il concetto di interesse nazionale implica semplicemente che i governanti si preoccupino in primo luogo della nazione di cui sono responsabili, della sua sicurezza e della sua esistenza, che non si propongano fini smisurati, che non si facciano illusioni sulle risorse di cui dispongono e che non sognino di trasformare il mondo. Gli slogan vaghi − un universo safe for democracy, la sicurezza collettiva − finiscono normalmente con l’allargare e l’aggravare le guerre. Lungi dall’essere colpevole, l’egoismo delle nazioni è ragionevole e anche morale» (Raymond Aron). Gli interessi nazionali vanno commisurati al livello di ambizione dello Stato. Storicamente lo Stato unitario italiano si è sempre caratterizzato per un livello di ambizione abbastanza alto. Il Regno d’Italia voleva essere e fu riconosciuto come una delle Grandi Potenze. Lo stesso ha fatto la Repubblica Italiana a partire dal 1955, liquidate le ultime eredità della sconfitta. Fin dall’invio dei primi osservatori dell’ONU nel 1957, in maniera ben più significativa con il Libano nel 1982, in maniera assolutamente rilevante nelle missioni internazionali post Guerra Fredda, la Repubblica ha utilizzato le Forze Armate come uno strumento primario per valorizzare lo status internazionale dell’Italia. Una scelta diversa potrebbe essere fatta: accontentarsi di un ruolo minore, appartato. Probabilmente la massa della popolazione non avrebbe difficoltà ad accettarla, salvo poi magari insorgere quando venisse presentato il conto (inevitabile) di tale rinuncia ad un ruolo attivo. La collocazione geopolitica sembra infatti rendere impossibile la scelta rinunciataria. L’Italia non può illudersi di defilarsi dalla politica internazionale, poiché la debolezza energetica e la vicinanza ad aree di crisi lo impediscono. L’Italia non può non essere una media potenza: ossia un Paese che esercita un ruolo importante nella sua area geopolitica, in grado di influenzare a proprio vantaggio gli avvenimenti e di opporsi a sviluppi contrari ai propri interessi, di indirizzare in tal senso le politiche nell’area delle organizzazioni internazionali alle quali appartiene, di fronteggiare anche da sola sfide e minacce di medie dimensioni. Il libro bianco francese del 2013 Défence et securité nationale riafferma fortemente il concetto di interesse nazionale e proclama che la Francia deve essere «une puissance européenne au rayonnement global»; per noi “globale” è eccessivo, ma almeno nel nostro contesto regionale.

Interessi nazionali e appartenenza a organizzazioni internazionali (NATO e UE)
Le organizzazioni internazionali non annullano la politica di potenza tra gli Stati e la ricerca del loro interesse nazionale. Esse infatti esprimono una linea che è il risultato dell’incontro/scontro tra le posizioni degli Stati membri. La tendenza attuale sembra poi essere ad una ri-nazionalizzazione delle politiche estere e di difesa. Tutti i maggiori attori della politica mondiale, attuali o potenziali, sono Stati “sovranisti”: USA, Cina, Russia, India, Brasile. Nel breve periodo la NATO tornerà a concentrarsi sul compito tradizionale ex art. 5, per vari motivi: risultati a dir poco non esaltanti delle missioni ex art. 4 (Kosovo, Afghanistan, Libia), relativo disimpegno americano, mancanza di una visione strategica condivisa sugli altri compiti, rinascita di una minaccia russa, mancato rispetto da parte della stragrande maggioranza degli Stati membri dell’impegno di dedicare almeno il 2% del loro PIL alla Difesa, l’incompiuta modernizzazione delle Forze Armate di vari Paesi. Si può infatti illudersi che per la difesa statica del territorio siano sufficienti Forze Armate meno tecnologicamente avanzate. Ancor più che durante la Guerra Fredda, la funzione della NATO sarà di pura deterrenza. L’appartenenza dell’Italia alla NATO costituisce una polizza di assicurazione irrinunciabile, che probabilmente non dovrà mai essere incassata. La deterrenza non è però priva di costi; per essere credibile comporta un impegno non indifferente. Non si vedono eventuali vantaggi di un’uscita dalla NATO, né svantaggi nel rimanervi, soprattutto se essa tirerà i remi in barca. La NATO si basa, a differenza della UE, sulla collaborazione intergovernativa e il rispetto della sovranità: non impone obblighi gravi. L’Europa della difesa non esiste e forse mai esisterà. Il vertice di Bruxelles dello scorso dicembre non ha accolto alcune proposte più operative sul rafforzamento della cooperazione in campo militare attraverso l’utilizzo di strumenti previsti dal trattato di Lisbona. Non l’idea di una Cooperazione Strutturata Permanente (PESCO) ex art. 28 E, una specie di Eurozona della Difesa tra alcuni Paesi, né la creazione di uno Start-Up Fund ex art. 41 § 3, per finanziare la preparazione di particolari missioni non a carico del bilancio dell’Unione. Né infine vi è traccia nel documento conclusivo del varo di un’iniziativa di monitoraggio della Difesa europea per sincronizzare i cicli di pianificazione dei bilanci e fissare parametri di convergenza. Deludendo le aspettative suscitate in passato (Saint Malo nel 1999), la Gran Bretagna ha riaffermato la tradizionale posizione contraria ad un ruolo primario della UE nel campo della difesa, ribadendo che tale settore deve restare competenza della NATO e degli Stati. Tuttavia il documento preparato per il vertice da Lady Ashton, Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e non certo nota per la sua simpatia verso i militari, contiene una sintetica ma completa formulazione sulla necessità di una capacità militare: «Vi sono tre ragioni a favore della sicurezza e della difesa. La prima è politica, e riguarda la realizzazione delle ambizioni dell’Europa sulla scena mondiale. La seconda è operativa: assicurare che l’Europa abbia le giuste risorse militari per agire. E la terza è economica: qui si tratta di posti di lavoro, innovazione e crescita». Le prime due affermazioni sono significative di un “ritorno alla realtà” per un organismo come la UE che per lungo tempo è sembrata rifiutarsi di accettare quello militare come parametro di riferimento della sua presenza globale, affidandosi al cosiddetto soft power e facendo proprio il concetto di Europa «potenza civile», risalente agli scritti di François Duchêne dell’inizio degli anni ’70 del secolo XX. In generale, rispetto ai Concetti Strategici della UE del 2003 e del 2008, il documento abbandona la prevalente visione rosea di un mondo in via di progressiva pacificazione, sottolineando invece le molteplici minacce alla sicurezza. Vi è anche un’altra ammissione storicamente importante, «la pace e la sicurezza dell’Europa è sempre stata un pre-requisito del suo benessere economico», nella quale è da vedere una timida e reticente conferma che il Premio Nobel per la pace assegnato nel 2012 all’UE andava quantomeno condiviso con la NATO. Due diverse visioni sono state prospettate di fronte ai recenti avvenimenti della politica internazionale. La prima (esposta in maniera sintetica e semplificata nell’ultimo saggio di Sergio Romano) ritiene che di fronte al declino americano l’Europa debba rendersi autonoma dagli USA; altri pensano che la dipendenza energetica dell’Europa e la ricomparsa della minaccia russa richiedano il ritorno all’ovile americano. Per la sicurezza dell’Italia nulla induce a rinunciare alla tradizionale priorità data alla NATO. Si tratta però di orientarla in sintonia con i nostri interessi.

Rischi, minacce e tendenze evolutive della politica internazionale – I nostri interessi coincidono con quelli di alleati e partner?
Già negli anni ’50 alcuni nostri ambasciatori misero in guardia che un’economia sana è la premessa di una valida politica estera. La National Security Strategy degli Stati Uniti del 2010 inizia con questa affermazione: «Our strategy starts by recognizing that our strength and influence abroad begins with the steps we take at home». Per mettere in ordine la casa (politicamente e non solo economicamente) il Ministero della Difesa non può fare molto, se non ridurre gli sprechi ed essere sollevato da compiti che non gli spettano, per quanto demagogicamente popolari (p. es. pattugliamento del territorio a supporto delle forze dell’ordine, già le più numerose in rapporto alla popolazione). La Difesa però deve essere in grado di proteggere la casa. Inoltre le economie vanno attentamente calcolate tenendo conto delle ricadute negative sulle industrie degli armamenti e quindi sull’occupazione. Il discorso dei tagli lineari spinto oltre un certo limite può avere effetti negativi proporzionalmente maggiori dei risparmi. Semmai occorre un drastico riequilibrio delle voci di spesa, che per l’Italia negli ultimi 14 anni hanno visto la percentuale del bilancio della Difesa dedicato al personale crescere dal 63,6 al 76,9, quelle per gli equipaggiamenti scendere dal 16,3 al 13,6 e quelle per le infrastrutture dal 2,4 all’1,9 (le “altre spese” dal 17,7 al 7,5) [fonte NATO]. Per l’Italia i rischi e le minacce vengono soprattutto dal Mediterraneo allargato, sotto forma di instabilità e crisi politiche, con conseguenti rischi di terrorismo, migrazioni di massa e interruzione di forniture energetiche. Tali rischi e minacce non sono condivisi, quanto meno in maniera altrettanto pressante, da diversi dei nostri alleati della NATO e partner della UE. Resta quindi più che mai valido l’ammonimento del libro bianco della Marina Militare del novembre 1973, che sottolineava la necessità di uno «strumento difensivo nazionale in condizioni di intervenire autonomamente per fronteggiare particolari emergenze per le quali non si possa fare sicuro affidamento sul concorso diretto dei paesi alleati». Quanto meno, viste le conseguenze, non dovrebbero ripetersi esperienze tipo Libia, caso clamoroso di divergenza di interessi fra alleati. Gli anni ‘20 del secolo XX furono definiti «l’era delle illusioni». Il secondo «decennio delle illusioni» sono stati gli anni ‘90, apertisi, all’epoca della guerra del Golfo, con le speranze di «nuovo ordine mondiale», proseguiti e conclusi, nonostante le amare delusioni in Somalia, in Jugoslavia e molti altri luoghi, con la guerra nel Kosovo in nome dei “diritti umani”, preludio auspicato di un generale trionfo della giustizia internazionale. L’uso della forza militare sembrava consentito solo in operazioni che comunque contenessero il prefisso peace, o “umanitarie” fortemente venate d’ambiguità. I militari diventavano un po’ poliziotti, assistenti sociali, operatori sanitari, in un clima di “buonismo” internazionale, che mascherava le dure e classiche realtà della politica di potenza, che è ritornata in forze. In realtà il rifiuto della guerra sembra circoscritto agli Stati industriali di democrazia liberale, che, nei rapporti tra loro, l’hanno eliminata, allo stesso modo del duello, della schiavitù, dei sacrifici umani. Però alle porte dell’Occidente e dell’Italia premono le crisi, per la soluzione o prevenzione delle quali lo strumento militare è uno dei mezzi necessari.

Postilla
Nel dibattito del 5/6 giugno molta attenzione è stata dedicata al problema della comunicazione all’opinione pubblica della necessità di mantenere Forze Armate moderne ed efficienti. Il problema è aggravato dalla crisi economica, poiché non sembra che le tendenze ideologicamente pacifiste siano da sopravvalutare. Tutte le autorità competenti devono ribadire il punto fondamentale che la Difesa è il settore dello Stato che ha attuato la riforma più profonda. Il tentativo di mascherare il ruolo fondamentale delle Forze Armate sfumandone il carattere (tipico esempio considerare quella del 2 giugno non più una parata “militare”) appare per certi versi deleterio e controproducente. Si comprende la necessità di sottolineare anche i compiti civili (soccorso ai migranti, intervento nelle calamità naturali, ecc.), ma tale discorso non può essere enfatizzato, contribuendo a narcotizzare l’opinione pubblica sulle dure realtà della politica internazionale.


Convegno nazionale sulla sicurezza internazionale e la difesa
Palazzo Salviati, Roma, 5-6 giugno 2014
http://www.difesa.it/News/Documents/Convegno%20Nazionale%20Sic.%20e%20Difesa%20-%20Relazioni.pdf

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